Introducción
En México, el tema de la transparencia se retomó a partir del siglo XX en el contexto internacional, en vista de los problemas en la opacidad, corrupción y falta de claridad en los préstamos otorgados por organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (Michener y Bersch, 2013: 235). A partir de ello, el poder político-administrativo de los gobiernos del siglo XX y en los años subsecuentes del siglo XXI incidieron en actuaciones ilícitas, lo cual conllevó a incluir y transparentar la gestión pública en los Planes Nacionales de Desarrollo de los Estados Unidos Mexicanos 2001-2006, 2007-2012 y 2013-2018. El periodo de 2002 a 2015 engloba los cambios de un gobierno representado por el Partido de Acción Nacional (PAN), que enarboló las normas básicas de transparencia y de acceso a la información gubernamental (Presidencia de la República de los Estados Unidos Mexicanos, 2001: 39-45).
Los aspectos que obstaculizaron la transparencia y el acceso a información fueron, entre varios otros, que la información producida por las entidades de gobierno y que era plasmada en los archivos de gestión no tenía los controles adecuados para localizar y evidenciar el actuar de la función pública. Si bien la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (2002), actualmente llamada Ley General de Transparencia (2015), estableció las directrices, fue posible enfrentar el problema gracias a la aprobación de los Lineamientos para la Organización y Conservación de los Archivos del Gobierno en 2004 y, posteriormente, de la Ley Federal de Archivos de 2012. Como ha señalado Ampudia Mello (2017): “la ley es, pues, tanto condición como recurso constante y esencial de los servicios archivísticos. Particularmente, es muy explicable la importancia que reviste lo jurídico para la actividad archivística” (118).
Material y método
La investigación fue de tipo cualitativa y cuantitativa, se tomó una muestra de diecisiete dependencias del ámbito público federal centralizado de las Secretarías de Estado, como Comunicaciones y Transporte (SCT); Educación Pública (SEP); Relaciones Exteriores (SRE); Turismo (SECTUR); Salud (SALUD); Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); Economía (SE); Defensa Nacional (SEDENA); Desarrollo Social (SEDESOL); Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); Energía (SENER); Hacienda y Crédito Público (SHCP); Gobernación (SEGOB); Marina (SEMAR); Trabajo y Previsión Social (STPS); Oficina de la Presidencia de la República (OPR) y Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal (CJEF) (Reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: 2013: 2).
La encuesta se basó en una guía de preguntas, sin embargo, para la recolección de respuestas se tomaron cuatro preguntas de doce totales. La guía completa puede encontrarse en Torres Martínez (2019: 214). La Plataforma Nacional de Transparencia (en adelante, PNT) sirvió como el medio y herramienta de consulta e intercambio de respuestas. De esta forma, el envío de solicitudes comprendió de marzo a octubre de 2017 y el lapso de recepción de respuestas abarcó entre 20 y 45 días hábiles. Se aplicaron tres entrevistas al personal de archivo de SALUD, SEGOB y SEP durante julio, agosto y octubre de 2017 (Torres Martínez, 2019: 281-293)
Políticas de transparencia, acceso a la información y archivos
La llegada del siglo XXI a México estuvo acompañada de altos índices de corrupción en el seno de la clase política y cuando el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 indicó que el sector público tendría que evidenciar su actividad, el Poder Ejecutivo señaló: “se actuará con transparencia en el ejercicio de sus facultades, por lo que los servidores públicos […] estarán obligados a informar con amplitud y puntualidad […]” (Presidencia de la República de los Estados Unidos Mexicanos, 2001: 45). Esta situación propició la publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (2002) con la finalidad de visibilizar las funciones del gobierno al público, además de ampliar el derecho a la información y de acceso a los registros y archivos públicos. Esto ha sido señalado por Puente de la Mora (2018).
Cossío (2008) apunta que: “la transparencia es aludir a la cualidad consistente en permitir el pleno acceso de la ciudadanía a las determinaciones provenientes de los órganos del Estado y a los procesos que derivan” (100); aseveración también recalcada por Peschard (2017). Lo anterior dio pauta para la publicación de los Lineamientos Generales para la Organización y Conservación de los Archivos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal en 2004, donde se plasmaron las políticas archivísticas para organizar, recuperar, clasificar y disponer de los documentos relativos al actuar de las instituciones.
Respecto al derecho y acceso a la información pública, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reformó en 2007 el artículo 6 constitucional añadiendo un segundo párrafo que en la fracción señala:
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. (Reforma al artículo 6)
Puede observarse, por lo tanto, el trayecto de políticas de tipo jurídico. Sin embargo, en 2007, un diagnóstico de archivos encontró una falta de controles, sistemas dispersos, diversas formas de organización y la ausencia de instrumentos para localizar documentos e información (IFAI, 2008: 9-10). En 2012, la Ley Federal de Archivos fue aprobada con la finalidad de ampliar el número de sujetos obligados y continuar con las políticas para organizar y sistematizar los documentos y archivos públicos, tal con el objeto de contribuir a la rápida localización de las solicitudes de información por transparencia. Entre las acciones por realizar, el Sistema Nacional de Archivos del Archivo General de la Nación publicó los instructivos para la elaboración del Cuadro General de Clasificación Archivística (SNA AGN, 2012a) y el Catálogo de Disposición Documental (SNA AGN, 2012b), instrumentos que permiten la gestión y facilitan el acceso a los documentos e información (Ríos Cázares, 2015).
Para este análisis, las políticas archivísticas son directrices que conducen el control sobre la generación y organización durante el ciclo de vida del documento, implica el uso de mecanismos e instrumentos que permiten localizar, recuperar, agilizar y tener acceso a los documentos de gestión pública y que favorecen la transparencia hacia un estado de derecho. Jardim (2010) y Bello Jiménez (2014; 2015) han señalado algo similar. Por ello, los instrumentos Cuadro General de Clasificación Archivística (en adelante, CGCA) y el Catálogo de Disposición Documental (CADIDO) son retomadas en este estudio para analizar e indagar si las políticas de archivo son guías para el funcionamiento de la transparencia y el acceso a la información, además de establecer hasta dónde se coordinan entre ellas.
Instrumento Cuadro General de Clasificación Archivística
El Cuadro General de Clasificación Archivística (CGCA) es producto de los procesos de identificación, el respeto de los principios de procedencia y de orden original. Implica el estudio de la estructura jurídico-administrativa, lo que posibilita jerarquizar de lo general a lo particular y construir la estructura archivística: fondo, sección, serie y unidades documentales. En algunos casos, obedece a más subdivisiones al agrupar las competencias, funciones y actividades que permitirán determinar las series sustantivas y comunes documentales y, con ello, asignar un código de identificación que ayude a ubicar, localizar y recuperar los documentos generados por la institución. Grosso modo, esto da como resultado la construcción del cuadro de clasificación. El marco legal indica que es “el instrumento técnico que refleja la estructura de un archivo con base en las atribuciones y funciones de cada sujeto obligado” (Lineamientos Generales, 2004: 2; Ley Federal de Archivos, 2012: 3; Ley General de Archivos, 2018: 4; Herrero Montero y Díaz Rodríguez, 2011).
De la guía de preguntas se recuperaron las siguientes:
Proporcione la primera versión validada del CGCA, después de publicados los Lineamientos Generales para la Organización y Conservación de los Archivos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal del 20 de febrero de 2004, o bien, la versión posterior a la publicación de la Ley Federal de Archivos del 23 de enero de 2012.
Proporcione un caso concreto donde el CGCA haya sido de utilidad para localizar información solicitada por transparencia.
El objetivo de la solicitud por transparencia fue obtener respuestas sobre los archivos de las dependencias del Gobierno Federal para conocer su cumplimiento y utilidad para localizar información (Véase el Anexo A para consultar las respuestas a la pregunta 1 y las entrevistas).
Los resultados y sus análisis mostraron que, de 17 dependencias, existían 19 versiones del CGCA; la SCT, SEP, SRE, SECTUR y SEMAR tenían una versión del instrumento. SEMAR y SEDENA decían tenerla, pero no enviaron la evidencia; esta última entidad contestó: “El AGN no ha validado el CGCA, sin embargo, emitió su visto bueno el 15 de julio del año 2015, dando cumplimiento a los artículos 19 y 41 de la Ley Federal de Archivos y al Instructivo para la elaboración del Catálogo de Disposición Documental, emitido por el AGN”. La OPR y SALUD contaban con dos versiones. De las 17 dependencias, de acuerdo con la versión, validación o aprobación del CGCA como mecanismo específico, hubo diez que lo cumplieron. SEMAR respondió: “La primera versión del CGCA está en proceso de revisión y validación ante el AGN”. A pesar de que SEDENA contestó que: “El AGN emitió el visto bueno del instrumento”, tal no pudo corroborarse ya que no envió el instrumento (Anexo B).
Por otro lado, la pregunta 2 recupera información sobre la utilidad del CGCA. Las respuestas se muestran en el Anexo C. Esto pone a prueba los mecanismos de archivo y de transparencia sobre el uso del instrumento CGCA, ya que de las respuestas puede inferirse la actuación de los actores citados en las leyes de transparencia y de archivos, tales como la Unidad de Enlace, Comité de Información, Coordinador de Archivos y responsables de archivos (Ley Federal de Transparencia, 2002: 8; Ley Federal de Archivos, 2012: 2, 6). En cuanto a las directrices de transparencia, la solicitud de información es turnada por la Unidad de Enlace al área administrativa correspondiente para localizar la información en los archivos de gestión, concentración o histórico. La única dependencia que señaló el procedimiento fue la SCT, que enunció: “Un caso concreto y común es cuando se solicita información a la Coordinación de Archivos por parte de la Unidad de Enlace, y se verifica la existencia de la información a través del CGCA, en el que se identifica el fondo, sección, serie y subserie de la documentación solicitada”.
La SEP, SALUD, SRE, SEDENA, SEMARNAT y SENER explicaron el procedimiento sin proporcionar el caso de localización. Asimismo, las siguientes instituciones expresaron no tenerlo o no contestaron: SE, STPS, SEDESOL, OPR y CJEF. SEGOB respondió que no era competencia de su área; SAGARPA contestó de forma similar. La SEP indicó no tener casos para localizar información en el Archivo de Concentración e Histórico, mientras que SEMAR contestó que su cuadro estaba en proceso de validación.
Tres dependencias proporcionaron un caso de utilidad, entre ellas la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). Esta refirió a un cuadro de clasificación de tipo decimal y proporcionó dos casos con evidencia; uno correspondió a la solicitud de los expedientes relacionados con las comunicaciones entre México y la Comunidad Económica Europea en 1975. La Secretaría de la Defensa Nacional declaró que: “Cuando la dependencia recibe la solicitud de acceso a la información, se consulta el CGCA para localizarla mediante los códigos asignados, el caso es de 4C.3 - Expediente único de personal”. También, SALUD respondió: “Se atendió la solicitud con folio 0001200075417 en la que se requirió copia certificada de todos los contratos celebrados entre el ente obligado y la empresa Bufete de Ingeniería de Telecomunicaciones y Sistemas S.A. de C.V. entre los años 2000 y 2017, se localizó en el Archivo de Concentración con la serie 6C.6 - Control de contratos”.
Resultados de la entrevista sobre el instrumento CGCA
La aplicación de la entrevista a los responsables de archivo de la SEP, SEGOB y SALUD proporcionó casos concretos. La entrevista a SALUD explicó sobre la búsqueda en la sección 12C, serie 12C.6, mencionó que: “al conocer las atribuciones de la dependencia, no es complicado usar el cuadro de clasificación”. SEGOB apuntó que: “la solicitud se turna por el Comité de Transparencia y el cuadro de clasificación se utiliza para localizar los expedientes de personal a quienes se les han hecho pruebas de control de confianza y refiere a la serie 37S.4.1.6”. Las tres entrevistas afirmaron que el camino de la solicitud de información se turna a través de la Unidad de Enlace de Transparencia y se pasa al coordinador o responsable de archivo de la unidad administrativa que le competa.
Instrumento Catálogo de Disposición Documental
El instrumento Catálogo de Disposición Documental (CADIDO) es parte de las directrices en política archivística y fue establecido en los Lineamientos Generales para la Organización y Conservación de los Archivos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal (2004: 4, 5, 8) de la Ley Federal de Archivos (2012: 7, 9, 21) (Ley Federal de Transparencia, 2002: 9; Ley General de Archivos, 2018: 9). El AGN publicó el instructivo con el propósito de que los sujetos obligados tuvieran una metodología para su elaboración.
El CADIDO representa el control de documentos y expedientes agrupados en series; permite conocer la disposición de tiempos de resguardo durante las etapas del ciclo de vida; establece la clasificación de la información de carácter confidencial y de reserva; además, ayuda a localizar información. Por ello, resulta relevante su elaboración y conocer su utilidad. En este sentido, cabe mencionar que Taboada (2022) en un análisis sobre su elaboración identificó omisiones en su llenado (7).
La finalidad de las preguntas y respuestas fue conocer y analizar si las dependencias contaban con el instrumento archivístico, ya que la Ley Federal de Archivos (2012) en su artículo 19 determina que: “Los sujetos obligados deberán elaborar los instrumentos de control y consulta archivística que propicien la organización, administración, conservación y localización expedita de sus archivos, por lo que deberán contar al menos con los siguientes: Fracción II. El Catálogo de Disposición Documental” (9).
De la guía de preguntas se recuperaron las siguientes:
3. Proporcione la versión del CADIDO, después de publicados los Lineamientos Generales para la Organización y Conservación de los Archivos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal el 20 de febrero de 2004, o bien, la versión posterior a la publicación de la Ley Federal de Archivos el 23 de enero de 2012.
4. Proporcione un caso concreto donde el CADIDO haya sido de utilidad para localizar información solicitada por transparencia.
A continuación, la Tabla 1 presenta las respuestas obtenidas:
Tabla 1 Respuestas de las dependencias a la pregunta 3
| Dependencia | Respuesta |
|---|---|
| SCT |
|
| SEP |
|
| SRE |
|
| SECTUR |
|
| SALUD |
|
| SAGARPA |
|
| SE |
|
| SEDENA |
|
| SEDESOL |
|
| SEMARNAT |
|
| SENER |
|
| SHCP |
|
| SEGOB |
|
| SEMAR |
|
| STPS |
|
| OPR |
|
| CJEF |
|
Fuente: elaboración propia a partir de las respuestas por transparencia y entrevistas (2017)
A partir de la Tabla 1 el análisis arrojó que entre 2004 y 2013 las dependencias que contaban con versión y validación del CADIDO tuvieron entre una y dos versiones por año. En 2004, SALUD y SEDESOL contestaron que “la primera versión se elaboró en 2004 y se autorizó en 2005”. SEMARNAT y STPS respondieron que en 2006; SAGARPA en 2010; SRE en 2011; SCT, SEDENA y CJEF en 2013.
La SEP, SECTUR, SENER, SHCP y SEGOB señalaron tener versión a partir del 2015, lo cual indica que desde la Ley Federal de Archivos (2012) aumentó la elaboración del instrumento a cinco, esto se atribuye a que dicha ley tiene mayor peso jurídico respecto a los Lineamientos Generales para la Organización y Conservación de los Archivos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal (2004). La SE no contestó y SEMAR replicó: “no contamos con este, el CGCA está en proceso de validación por el AGN”.
Resultados de la entrevista sobre el instrumento CADIDO
La SEP señaló que la versión del instrumento CADIDO es de 2015 y brindó el vínculo para su consulta y verificación. Por su parte, SEGOB respondió que hay versiones desde 2009 y coincidió con la respuesta a la solicitud por transparencia al indicar que la última es de 2015. La entrevista a SALUD proporcionó el vínculo para localizar el instrumento, este fue corroborado y coincidió con la actualización de 2012.
Para la pregunta 4 sobre el uso y utilidad del CADIDO, cuatro dependencias proporcionaron el caso. SRE alude a un caso para localizar información en el Archivo Histórico; mientras que SALUD, SEDENA y SEMAR refieren a casos para localizar información en el archivo de gestión, lo hacen por tema o asunto (Anexo D). Las respuestas arrojan que nueve dependencias no proporcionaron algún caso; SHCP señaló: “el instrumento no es útil para tal fin”. Por su lado, SEMARNAT contestó:
El CADIDO no es un documento para localizar información solicitada por transparencia de conformidad con la Ley Federal de Archivos. Es un registro general y sistemático que establece los valores documentales, los plazos de conservación, la vigencia documental, la clasificación de reserva o confidencialidad y el destino final.
Cuatro dependencias no contestaron: SE, SEDESOL, SEGOB y STPS.
SALUD proporcionó un ejemplo donde utilizó el CADIDO para “localizar información de la sección 12C, serie 12C.6 Transparencia”. SEP señaló desconocer si existian casos. SEGOB dijo: “quien contesta los casos es la Unidad de Enlace que recae en un área jurídica, el área no ha hecho consultas de casos específicos porque no se han presentado”. Sin embargo, supone que: “CADIDO apoya en otros casos para localizar información”. Entonces, lo recabado sobre la utilidad para localizar información en las dependencias se reduce a que nueve no proporcionaron el caso, pues desconocían; que cuatro no contestaron; y que otras cuatro sí presentaron el caso solicitado.
Conclusiones
Puede señalarse que las políticas de trasparencia y acceso a la información consideran lo siguiente:
La Plataforma Nacional de Transparencia es una herramienta para recibir solicitudes de información que da contestación en tiempo y forma. En este sentido, los mecanismos de transparencia permiten reconocer su funcionalidad y uso, pues se coordinan con los sujetos obligados para solicitar y proporcionar información. En este caso, la guía de preguntas se contestó para proporcionar datos de los instrumentos Cuadro General de Clasificación Archivística y Catálogo de Disposición Documental.
Se corrobora que las respuestas en formatos digitales contienen evidencia de información pública, ya que incluyen logos oficiales, hojas membretadas y firmas de servidores públicos. También facilitan enlaces digitales para su consulta y acceso, desafortunadamente, en estos medios, actualmente, algunos marcan error porque la información no está disponible o redirigen a otros lados. Por esta razón deben tomarse medidas para preservar la información digital, ya que, a largo plazo, puede perderse la evidencia y transparencia de la información.
En lo que respecta a las políticas archivísticas, se corroboró lo siguiente:
Los instrumentos de control archivístico Cuadro General de Clasificación Archivística y Catálogo de Disposición Documental fueron elaborados paulatinamente porque los Lineamientos Generales (2004) no tenían el peso legal suficiente frente a Ley de Transparencia; al publicarse la Ley Federal de Archivos, el cumplimiento de estos incrementó con la elaboración de ambos instrumentos. Tal permitió observar el avance en las prácticas archivísticas y, con ello, el control y localización de documentos que favorece el acceso a la información de actuaciones públicas.
Se vislumbra que los instrumentos de control archivístico no han logrado posicionarse para la localización de información. Puede intuirse que las unidades de enlace de transparencia desconocen para qué sirven, ya que las respuestas revelan que se acude a los coordinadores de archivo para turnar la búsqueda a los responsables del control de archivos. También porque contestan que los instrumentos sirven para otros fines, como el de controlar la documentación en sus distintas etapas del ciclo.
Lo anterior comprobó que las políticas establecidas, tanto de transparencia, acceso a la información y de archivos están cumpliéndose paulatinamente, pero existe una falta de coordinación entre los actores involucrados. Un punto por cumplir debe enfatizarse: debe mejorarse la coordinación donde el representante de transparencia y de acceso a la información visualice y conozca el uso de los instrumentos archivísticos. Por otra parte, el coordinador de archivo debe estar al tanto de la elaboración y actualización de los instrumentos implementados en sus áreas y que no actúe solamente por cumplir.
En cuanto a la elaboración y aprobación de los instrumentos, debe señalarse el papel del Archivo General de la Nación, que se encarga de validar, principalmente, el Catálogo de Disposición Documental. Las respuestas indicaron que en algunos casos aún no se había validado, lo cual generaba incertidumbre en su aplicación.
Para fortalecer lo expuesto, es necesaria una mayor coordinación en la participación, una comunicación continua entre los actores involucrados y lograr mejorar las respuestas sobre la información requerida por cualquier ciudadano. El responsable de proporcionar la transparencia y el acceso de información debe tener mayor conocimiento de los instrumentos archivísticos, ya que estos tienen la finalidad de localizar, recuperar y controlar los documentos que se producen y que son evidencia fundamental para delatar los actos, acciones y gestiones de los asuntos públicos. Por su parte, el coordinador de archivos deberá contribuir estrechamente con las instancias de transparencia para localizar la información rápida y ágilmente para los solicitantes a través de instrumentos debidamente elaborados y actualizados.
Es pertinente manifestar que las políticas de tipo jurídico ayudan al cumplimiento de los mandatos, pero sus decretos no necesariamente dan la certeza de que serán aplicados inmediatamente, sobre todo si consideramos los tiempos en los que son elaborados, actualizados e implementados en las instituciones.